Em licitações públicas, a melhor proposta nem sempre vence. Uma planilha entregue de forma incompleta, um documento apresentado fora de hora ou uma mudança na composição de um consórcio podem custar a adjudicação de um contrato de centenas de milhões de reais. Também podem abrir uma disputa que paralisa por meses uma obra de interesse público.
O recente caso da licitação para a dragagem de aprofundamento do canal do Porto de Santos ilustra bem esse risco. Nele, o Tribunal de Contas da União (TCU) suspendeu duas vezes o certame e o contrato dele decorrente. A controvérsia girou em torno de dois temas centrais deste artigo: o cuidado na preparação da documentação e as consequências de alterações ocorridas no curso da licitação.
O caso da dragagem do Porto de Santos
A Autoridade Portuária de Santos (APS) lançou em 2025 a Licitação Eletrônica nº 51/2025. O objeto era a dragagem de aprofundamento do canal de navegação de 15 para 16 metros, em contrato estimado em cerca de R$ 617,9 milhões. O menor preço, de aproximadamente R$ 610 milhões, foi oferecido pelo Consórcio Santos Dragagem, liderado pela Etesco Construções e Comércio.
O consórcio não entregou inicialmente a planilha completa de composição do BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). A pedido da comissão, apresentou o documento depois, sem alterar o preço global. As concorrentes recorreram, alegando entrega fora do prazo, e a APS desclassificou o consórcio. A segunda colocada, Jan de Nul do Brasil, foi convocada.
A disputa chegou ao TCU (processo TC 024.321/2025-7) e em janeiro de 2026 foi concedida liminar, de forma monocrática, para suspender a contratação. Em maio de 2026 o plenário do TCU revogou a medida cautelar, permitindo a homologação do resultado. Porém, no Acórdão 2037/2026-Plenário, o TCU deu provimento a agravo da Etesco e restabeleceu a medida cautelar que suspende a ordem de início de serviços do Contrato APS 120/2026, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU. O caso segue em análise e até o momento não há decisão definitiva.
Quanto ao mérito, ressalta-se que na revogação de maio o Tribunal entendeu que a desclassificação pela falta inicial da planilha do BDI não se justificava, por excesso de formalismo. Ainda assim, manteve o afastamento do consórcio por outro fundamento: a saída de uma das consorciadas, a Neptune Brasil, durante o certame.
Em agosto, porém, a análise preliminar do relator não viu irregularidade grave nessa alteração e admitiu que a desclassificação e a inabilitação sejam revertidas no julgamento de mérito, ainda pendente.
Documentação: entre o rigor do edital e o formalismo excessivo
A legislação atual não trata o edital como um fim em si mesmo. A Lei nº 14.133/2021 determina, no art. 12, III, que o desatendimento de exigências meramente formais, que não comprometam a aferição da qualificação do licitante ou a compreensão de sua proposta, não levará ao seu afastamento. O art. 64 admite diligências para complementar informações sobre documentos já apresentados, e seu § 1º permite sanar erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos.
As empresas estatais, como a APS, seguem regime próprio, da Lei nº 13.303/2016 e de seus regulamentos internos de licitações. O espírito é o mesmo: o art. 56 da Lei das Estatais reserva a desclassificação à propostas com vícios insanáveis ou que descumpram especificações essenciais.
O TCU tem aplicado essa lógica com base na consolidação do chamado princípio do formalismo moderado, segundo o qual as exigências editalícias devem ser interpretadas de forma compatível com sua finalidade, evitando-se a eliminação de propostas vantajosas por falhas meramente instrumentais incapazes de comprometer a competitividade, a isonomia ou a confiabilidade da contratação.
No Acórdão 1211/2021-Plenário, admitiu a juntada de documento novo em diligência, desde que destinado a comprovar condição que o licitante já atendia na data da sessão. O caso de Santos segue a mesma linha: a planilha do BDI, apresentada depois sem alteração do preço, não justificaria sozinha a desclassificação.
Nada disso autoriza o descuido. A possibilidade de saneamento é uma exceção sujeita a interpretação da comissão, a recursos dos concorrentes e ao controle externo. Quem depende do saneamento posterior assume riscos relevantes, em uma discussão jurídica de desfecho incerto. No caso de Santos, a empresa com o menor preço aguardava, meses depois, uma decisão definitiva.
Alterações no curso da licitação
Se a documentação admite algum saneamento, alterações na situação do próprio licitante exigem cautela ainda maior. A proposta e a habilitação são avaliadas com base nas condições jurídicas, técnicas e econômico-financeiras existentes no momento da participação do licitante. Mudar essa fotografia no meio do caminho pode comprometer a isonomia e a confiabilidade da qualificação apresentada.
O consórcio é o exemplo mais sensível. A Lei nº 14.133/2021 exige, no art. 15, compromisso de constituição subscrito pelos consorciados, com a indicação da empresa líder. A qualificação técnica e econômico-financeira costuma ser aferida pelo somatório dos consorciados. A saída de um deles pode, portanto, retirar parte da capacidade que sustentou a habilitação. Mesmo na fase contratual, o § 5º do art. 15 condiciona a substituição de consorciado a autorização expressa e à comprovação de qualificação equivalente à da empresa substituída.
O caso de Santos mostra que o tema ainda comporta divergências. O núcleo da controvérsia reside em definir se a alteração da composição do consórcio constitui mera reorganização empresarial sem impacto material na qualificação apresentada ou se representa modificação substancial das condições em que se realizou a competição. A resposta depende da influência efetiva da empresa retirada sobre os requisitos de capacidade técnica, econômico-financeira e operacional considerados para a habilitação. Quanto maior a relevância da consorciada para a formação da qualificação exigida, maior tende a ser a resistência dos órgãos de controle à alteração promovida durante o certame.
Em maio, a saída da Neptune Brasil foi tratada como alteração superveniente relevante, capaz de impedir a reclassificação do consórcio. Em agosto, o relator não considerou, em análise preliminar, irregularidade grave. Essa oscilação é o melhor argumento para planejar a composição de consórcios antes do certame, e não durante ou após a celebração do contrato.
Riscos semelhantes surgem em operações societárias, como fusões, cisões e incorporações, na perda de validade de certidões ou na alteração de responsáveis técnicos indicados. Cada mudança deve ser avaliada antes de ocorrer, à luz do edital e do regime jurídico aplicável.
Do ponto de vista jurídico é inegável que eventuais falhas documentais e alterações societárias mal justificadas produzem efeitos para todos os envolvidos, não apenas para o licitante menos cauteloso. Para ele, as consequências mais imediatas são a desclassificação da proposta ou a inabilitação, a perda de um contrato para o qual ofereceu o menor preço e os custos de uma disputa administrativa e, eventualmente, judicial. Declarações falsas ou documentos inidôneos podem ainda configurar infração administrativa, sujeita às sanções da Lei nº 14.133/2021.
Os demais concorrentes também não ficam imunes, pois a vitória obtida por desclassificação alheia pode ser questionada. No caso de Santos, a segunda colocada teve o contrato assinado e depois viu suspensa a ordem de início dos serviços.
Os gestores públicos, por sua vez, podem ser questionados quanto a eventuais danos ao erário quando adotam decisões excessivamente formalistas e afastam a proposta mais vantajosa, fundamento da primeira cautelar do TCU. Seguem-se atrasos, determinações corretivas e desgaste institucional.
Por fim, perde o interesse público, já que obras estratégicas ficam paradas enquanto a controvérsia é resolvida, com prejuízos significativos para a operação portuária e custos elevados de sobreestadia (demurrage) das embarcações que enfrentam filas para carregamento e descarregamento.
O controle externo também merece atenção. O TCU pode suspender licitações e contratos por medida cautelar, com base no art. 276 do seu Regimento Interno. Esse instrumento está ao alcance de qualquer licitante por meio de representação, o que aumenta o peso de cada decisão da comissão de licitação.
As medidas cautelares expedidas pelo TCU possuem natureza preventiva e não representam julgamento definitivo sobre a existência ou inexistência de irregularidade. Seu objetivo é evitar que a continuidade do procedimento produza danos potencialmente irreversíveis ao interesse público ou torne ineficaz a futura decisão de mérito
Importa destacar que a atuação do TCU não se confunde com a atividade da comissão de licitação. O Tribunal não substitui ordinariamente o administrador na condução do certame, mas exerce controle sobre a legalidade, a legitimidade e a aderência dos atos praticados aos princípios que regem as contratações públicas. Em situações de risco ao interesse público ou de potencial afronta à competitividade e à seleção da proposta mais vantajosa, pode determinar medidas cautelares inclusive antes da conclusão definitiva do processo de controle.
O papel da assessoria jurídica
A assessoria jurídica especializada reduz esses riscos em três momentos do processo licitatório.
- Antes do certame: leitura crítica do edital e, se for o caso, pedidos de esclarecimento ou impugnação. Também inclui a conferência de toda a documentação de proposta e habilitação e a estruturação de consórcios, com atenção à distribuição da qualificação entre as consorciadas.
- Durante o certame: acompanhamento das sessões, resposta tempestiva a diligências e avaliação prévia de qualquer alteração societária ou na composição do consórcio. Inclui ainda a análise da documentação dos concorrentes e a interposição ou contrarrazão de recursos administrativos.
- Depois do certame: atuação perante os órgãos de controle, inclusive por meio de representações e manifestações no TCU. Também abrange medidas judiciais e o acompanhamento da execução contratual.
O caso de Santos mostra que uma decisão tomada em minutos, como a entrega incompleta de uma planilha, pode gerar meses ou anos de disputa. Mostra também que a atuação técnica em recursos administrativos e perante o TCU pode influenciar significativamente o resultado do processo de controle, especialmente quando existem divergências jurídicas relevantes sobre a interpretação do edital e da legislação aplicável.
Neste contexto, importante enfatizar que o direito das licitações evoluiu para privilegiar a substância sobre a forma, mas essa flexibilidade não substitui a diligência.
Em um ambiente cada vez mais competitivo e fiscalizado, a adequada estruturação documental, a análise prévia de riscos regulatórios e a atuação técnica especializada perante a Administração e os órgãos de controle permanecem essenciais para assegurar a segurança jurídica e a efetiva contratação da proposta mais vantajosa.
O licitante que depende de saneamento posterior ou que altera sua composição no meio do certame transfere para a comissão, para os concorrentes e para o TCU uma decisão que poderia ter controlado. A prevenção é, quase sempre, mais barata e mais segura do que a disputa.
A Meireles e Nazareth Advogados Associados atua na assessoria a empresas em licitações e contratos públicos, da preparação da documentação ao acompanhamento dos processos perante a Administração e os órgãos de controle.