Da Decisão 215/1999 ao Acórdão 1.753/2026-Plenário, uma linha de precedentes revela mais do que continuidade doutrinária: demonstra como a estabilidade da jurisprudência do TCU é importante para a segurança jurídica de gestores públicos e dos contratos administrativos.
Marta de Castro Meireles e Ivan Ribeiro dos Santos Nazareth – Meireles e Nazareth Advogados Associados
Um dos debates que permeavam a aplicação da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) diz respeito aos limites das alterações contratuais. O art. 125 fixa, para as alterações unilaterais promovidas pela Administração, o teto de 25% do valor inicial atualizado do contrato para acréscimos e supressões em obras, serviços e compras, e de 50% para os acréscimos decorrentes de reforma de edifício ou de equipamento. A dúvida que se instalou desde a edição da nova lei refere-se à indagação se esses mesmos limites valeriam também para as alterações consensuais, isto é, aquelas realizadas por repactuação acordada entre a Administração e o contratado.
No Acórdão 1.753/2026-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, o Tribunal de Contas da União respondeu a essa pergunta em consulta formulada pelo Ministério dos Transportes: tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, sejam elas unilaterais ou consensuais, sujeitam-se, como regra, aos limites do art. 125 da Lei 14.133/2021, bem como aos princípios do art. 5º, às vedações dos art. 126 (transfiguração do objeto) e às exigências do art. 128 (manutenção do desconto ofertado). Ao mesmo tempo, o TCU reconheceu que, em hipóteses absolutamente excepcionais, é facultado à Administração ultrapassar esses percentuais em alterações consensuais, desde que atendidos requisitos rigorosos, comprovados por escrito e de forma inequívoca.
A leitura mais imediata desse julgado tende a apresentá-lo como uma reviravolta: o TCU teria instituído, em 2026, os critérios para se aferir a excepcionalidade dos aditivos acima do limite legal em casos de alterações consensuais. Essa leitura, contudo, ignora uma procedência jurisprudencial de mais de duas décadas e meia. O Acórdão 1.753/2026 não inaugura um paradigma, na verdade ele atualiza, para o regime da Lei 14.133/2021, uma tese que o TCU já vinha aplicando, com pequenas variações de redação, desde 1999.
Uma trajetória de 27 anos
O ponto de partida é a Decisão 215/1999-Plenário, proferida pelo TCU em 12 de maio de 1999 no âmbito de uma consulta do então Ministério do Meio Ambiente (TC 930.039/1998-0), relatada pelo Ministro-Substituto José Antônio Barreto de Macedo. Já sob a vigência da Lei 8.666/1993, a Corte de Contas enfrentou situação semelhante à de hoje: contratos de obras e serviços que, por razões supervenientes, exigiam alterações qualitativas superiores aos limites de 25% (ou 50%, em reformas) do art. 65, §1º daquela lei. A resposta do TCU foi admitir, excepcionalíssima e cumulativamente, a superação desses limites em alterações consensuais e qualitativas, desde que atendidos seis requisitos: (i) a alteração não pode gerar à Administração encargos superiores aos de uma eventual rescisão somada a nova licitação; (ii) a alteração não pode inviabilizar a execução, à vista da capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; (iii) a necessidade da alteração deve decorrer de fatos supervenientes, imprevistos ou imprevisíveis; (iv) a alteração não pode implicar em transfiguração do objeto originalmente contratado; (v) a alteração deve ser necessária à completa execução do objeto, à otimização do cronograma e à antecipação dos benefícios; e (vi) deve ficar demonstrado que a alternativa da rescisão importaria sacrifício insuportável ao interesse público primário.
Esses seis critérios se tornaram, ao longo dos anos 2000 e 2010, referência recorrente do TCU sempre que a Administração pretendia extrapolar os limites legais em contratos de execução prolongada. O próprio corpo técnico do tribunal que deu origem ao Acórdão 1.753/2026 reconstitui parte dessa trajetória: cita o Acórdão 84/2020-Plenário (relator Ministro Bruno Dantas), no qual o TCU, ao determinar ao Dnit que se abstivesse de aditar contratos de supervisão de obras além de 25%, ressalvou expressamente as obras em fase final sem tempo hábil para nova licitação, casos em que a superação do limite deveria observar “as orientações contidas na Decisão 215/1999-TCU-Plenário”. Trata-se de aplicação direta, ainda sob a Lei 8.666/1993, dos parâmetros fixados vinte e um anos antes.
O elo mais importante da cadeia, porém, é o Acórdão 1.643/2024-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler. Ao examinar matéria correlata já sob a vigência da Nova Lei de Licitações, o relator enfrentou a pergunta que também está no centro do Acórdão 1.753/2026: a Decisão 215/1999 sobreviveria à revogação da Lei 8.666/1993? A resposta, categórica, foi sim. Segundo o voto condutor, embora a Decisão 215/1999 “tenha sido moldada a partir do texto da Lei 8.666/1993”, o Capítulo VII da Lei 14.133/2021, que trata da alteração dos contratos, “não trouxe novidade capaz de tornar inaplicável a tese defendida naquele julgado”. É esse acórdão de 2024, portanto, que faz a ponte formal entre o regime revogado e o regime atual, dois anos antes de o Acórdão 1.753/2026 tratar do tema com a profundidade que lhe é característica.
É nesse contexto que o Acórdão 1.753/2026 deve ser lido: não como marco fundador, mas como o elo mais recente, e mais aprofundado, de uma corrente que atravessa 27 anos de jurisprudência da Corte de Contas. A valiosa contribuição do Ministro Augusto Nardes está em reorganizar, sistematizar e adaptar à redação da Lei 14.133/2021 um raciocínio que o Tribunal já vinha amadurecendo desde o final dos anos 1990: os seis requisitos da Decisão 215/1999 são reagrupados no novo acórdão, em três blocos de viabilidade — técnica, econômica e social — sem prejuízo de substância. A essência permanece a mesma: comprovação documental, requisito por requisito, de que a continuidade do ajuste é a alternativa que melhor preserva o interesse público.
A compatibilidade material da tese com a Nova Lei de Licitações
Mais do que sobreviver à revogação da Lei 8.666/1993, a orientação consolidada pela Decisão 215/1999 encontra terreno ainda mais favorável na lógica normativa da Lei 14.133/2021. A nova legislação deslocou o foco do controle meramente formal da contratação para uma perspectiva centrada no planejamento, na governança, na gestão de riscos e na obtenção de resultados efetivos para a Administração e para a sociedade.
Sob essa ótica, admitir excepcionalmente a superação dos limites percentuais em alterações consensuais não representa tolerância com desvios ao planejamento original, mas mecanismo destinado a evitar soluções que, embora formalmente aderentes ao limite legal, produzam resultados materialmente mais gravosos ao interesse público. Em determinadas circunstâncias, a interrupção de um contrato em estágio avançado de execução pode revelar-se mais dispendiosa, menos eficiente e socialmente mais prejudicial do que a continuidade do ajuste mediante adequada motivação.
A sistemática construída pelo TCU ao longo do tempo dialoga, portanto, com a racionalidade subjacente à Lei 14.133/2021, especialmente com os princípios da eficiência, da economicidade e da busca da solução mais vantajosa para a Administração, reforçando a percepção de que a jurisprudência da Corte não constitui exceção ao modelo legal vigente, mas instrumento de concretização de seus objetivos.
O que a Administração precisa provar
Ressalta-se, entretanto, que é importante não interpretar mal o entendimento consolidado no Acórdão 1.753/2026. O TCU não criou uma autorização genérica para aditivos superiores a 25% do valor contratual. Pelo contrário: reforçou que os percentuais legais são a regra e que a superação deles é exceção, cujo ônus argumentativo e probatório recai sobre o gestor público. Segundo o acórdão, a extrapolação dos limites do art. 125 somente é admissível quando a alteração for necessária à completa execução do objeto originalmente contratado e a Administração demonstrar, por escrito e de forma inequívoca, sua viabilidade sob três perspectivas cumulativas.
A primeira é a viabilidade técnica: é preciso comprovar que o contratado mantém as condições e garantias apresentadas em sua proposta original e possui capacidade técnica e econômico-financeira para levar o objeto a bom termo, mesmo diante do acréscimo pretendido. A segunda é a viabilidade econômica: cabe à Administração demonstrar que a continuidade do ajuste é menos onerosa do que os encargos decorrentes de eventual rescisão, somados aos custos de um novo procedimento licitatório e, quando aplicável, aos custos de manutenção e vigilância do objeto durante esse intervalo. A terceira é a viabilidade social: a alteração deve se justificar pela antecipação dos benefícios e da fruição do objeto contratado pela sociedade, evitando-se o prolongamento desnecessário da espera por uma obra, serviço ou entrega de interesse público.
Como se vê, os três blocos absorvem, quase sem perdas, os seis requisitos originais de 1999, especialmente quando se considera que esses três pilares não substituem, mas se somam às demais balizas já previstas na própria Lei 14.133/2021: a observância dos princípios do art. 5º, a vedação à transfiguração do objeto contratado (art. 126) e a manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado (art. 128).
O grau de exigência fica ainda mais evidente quando se observa como o Tribunal tratou, no mesmo acórdão, a hipótese específica de aditivos que visam o reequilíbrio econômico-financeiro previsto no art. 124, § 2º. Analisando o caso concreto da consulta, que discutia a aplicação a contratos de supervisão e gerenciamento de obras, o TCU exigiu a comprovação cumulativa de quatro condições: que a contratada não tenha concorrido, direta ou indiretamente, para o atraso; que tenha permanecido efetivamente mobilizada e à disposição da Administração durante o período adicional, sem possibilidade de desmobilização, ainda que parcial; que os custos pleiteados correspondam a despesas efetivamente suportadas, comprovadas por documentação idônea; e que o modelo de remuneração contratual não esteja atrelado à entrega de produtos, marcos ou resultados, hipótese em que a mera prorrogação do prazo de execução não constitui fundamento suficiente para a elevação do valor contratual, quando desacompanhada de incremento quantitativo ou qualitativo das entregas contratadas. O nível de detalhamento desses critérios confirma a lógica que permeia toda a linhagem desde 1999: a exceção existe, mas seu acesso é estreito e depende de prova concreta, não bastando a mera alegação de conveniência.
Segurança jurídica: para o gestor e para o contratado
A permanência desses critérios ao longo de 27 anos não é uma curiosidade acadêmica. O efeito que a lei atribui a esta resposta é relevante para toda Administração Pública e para os quem com ela contrata. As respostas a consultas formuladas ao Tribunal têm, por força do parágrafo único do inciso XVII do art. 1º da Lei 8.443/1992, caráter normativo e constituem prejulgamento de tese, orientação que vincula, em princípio, toda a Administração Pública Federal, e não apenas o órgão consulente. O Acórdão 1.753/2026 nasceu de uma dúvida pontual do Ministério dos Transportes sobre contratos de supervisão do Dnit, mas sua resposta orienta hoje qualquer gestor federal diante de um aditivo consensual que ultrapasse os limites do art. 125. É exatamente esse tipo de instrumento, respostas a consultas, ao lado de regulamentos e súmulas administrativas, que o art. 30 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) elenca como mecanismo para “aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas”, com efeito vinculante ao órgão ou entidade destinatária até ulterior revisão. Não é acaso que o próprio Ministro Augusto Nardes, ao fundamentar seu voto, tenha incluído a segurança jurídica entre os princípios diretamente ameaçados por uma leitura diferente do art. 125, ao lado da moralidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade, todos expressamente listados entre os princípios do art. 5º da Lei 14.133/2021.
Essa estabilidade beneficia, em primeiro lugar, o contratado privado. Empresas que assumem contratos de longa duração ou de escopo complexo — obras de infraestrutura, projetos de tecnologia, serviços continuados — precisam precificar, já na proposta, o risco de que fatos supervenientes exijam ajustes ao longo da execução. É justamente nesses contratos, cujas características nem sempre podem ser antecipadas por completo no momento da licitação, que fatos supervenientes tendem a se manifestar com maior frequência, e a alternativa de simplesmente rescindir o ajuste e deflagrar nova licitação pode ser antieconômica: além dos custos diretos de um novo certame, a interrupção atrasa a fruição dos benefícios econômicos e sociais esperados do empreendimento. Um critério de excepcionalidade que mudasse a cada novo acórdão tornaria esse risco impossível de calcular, encarecendo propostas ou afastando licitantes mais qualificados. Saber que o TCU aplica, desde 1999, o mesmo raciocínio de fundo, ainda que hoje reorganizado em blocos de viabilidade técnica, econômica e social, permite ao contratado negociar um aditivo consensual com previsibilidade razoável sobre o que precisará comprovar, reduzindo o incentivo a judicializar ou a preferir a rescisão simplesmente por desconfiança do desfecho de uma eventual auditoria.
Em segundo lugar, e talvez de forma mais decisiva, essa estabilidade protege o próprio gestor público no exercício de suas funções. A paralisia decisória de agentes públicos com medo de sanção pessoal, fenômeno já batizado na literatura de “apagão das canetas”, floresce exatamente em ambientes de critérios erráticos: diante da dúvida sobre qual parâmetro o TCU aplicará no futuro, o caminho mais seguro para o gestor passa a ser o mais rígido, ainda que não seja o mais vantajoso para o interesse público. A permanência da mesma lógica de 1999 a 2026 transforma uma decisão inerentemente arriscada — decidir se um aditivo pode superar os 25% — em um exercício de conformidade documental: comprovar, um a um, requisitos que a jurisprudência já tornou públicos, estáveis e conhecidos. Essa leitura encontra apoio direto no art. 22 da LINDB, segundo o qual a interpretação de normas sobre gestão pública deve considerar “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor” e as circunstâncias práticas que condicionaram sua atuação. Um critério estável e há muito conhecido é, também, indício de boa-fé: o gestor que instrui seu processo com base nos parâmetros consolidados desde a Decisão 215/1999 dificilmente poderá ser tachado de negligente ou de ter agido à margem da lei.
Preservação dos vínculos negociais e do interesse público
A conclusão alcançada pelo Tribunal também pode ser compreendida à luz de uma tendência contemporânea do direito administrativo contratual: a valorização da preservação dos vínculos negociais válidos. Assim como o direito privado passou a prestigiar mecanismos voltados à conservação dos negócios jurídicos e à preservação da empresa, o direito público vem reconhecendo que a extinção prematura de contratos administrativos nem sempre representa a solução mais aderente ao interesse coletivo.
Nessa perspectiva, a rescisão deixa de ser a resposta automática para toda dificuldade surgida durante a execução contratual. Quando o objeto permanece útil, o contratado mantém aptidão para executá-lo e os benefícios decorrentes da continuidade superam os custos da ruptura, a preservação do ajuste surge como alternativa juridicamente legítima e economicamente racional. A jurisprudência do TCU insere-se exatamente nesse movimento de prestigiar soluções que maximizem o aproveitamento do contrato regularmente celebrado.
Cumpre reconhecer, contudo, que a matéria não é isenta de controvérsia. Uma leitura estritamente literal do art. 125 poderia conduzir à conclusão de que o legislador estabeleceu limites quantitativos absolutos para alterações contratuais. Sob esse enfoque, admitir extrapolações acima dos percentuais previstos em lei poderia ser interpretado como mitigação indevida do princípio da legalidade.
A jurisprudência do TCU não afasta os limites legais nem transforma a exceção em regra. O que se admite é a incidência de solução extraordinária para hipóteses igualmente extraordinárias, condicionada à demonstração rigorosa de pressupostos objetivos e ao atendimento de salvaguardas destinadas a preservar a integridade do sistema licitatório. A excepcionalidade, nesse modelo, não atua contra a legalidade, mas como mecanismo destinado a evitar que a aplicação isolada de uma regra produza resultado incompatível com os princípios que informam o ordenamento jurídico como um todo.
Assim, mais do que reafirmar uma orientação histórica, o Acórdão 1.753/2026 consolida uma compreensão contemporânea do direito administrativo contratual. A decisão reconhece que o controle da contratação pública não deve servir para estimular a interrupção irracional de empreendimentos úteis ou impor soluções economicamente ineficientes, mas à construção de parâmetros objetivos que permitam ao gestor identificar, justificar e documentar a alternativa que melhor atenda ao interesse público.
A verdadeira contribuição do acórdão não está em flexibilizar limites legais, mas em esclarecer as condições sob as quais a excepcionalidade pode ser legitimamente reconhecida. Ao fazê-lo, o Tribunal oferece aos gestores públicos e aos particulares contratados um ambiente de maior previsibilidade decisória, reduzindo incertezas e fortalecendo a confiança nas instituições de controle. Em outras palavras, o produto que advém da decisão do Tribunal é a segurança jurídica que se espera que a Corte de Contas deva entregar: regras conhecidas, estáveis e aplicáveis a todos igualmente, tanto para quem contrata com o poder público quanto para quem, na Administração Pública, precisa decidir.
Assim, o valor do Acórdão 1.753/2026 não reside na criação de uma nova doutrina sobre alterações contratuais, mas na reafirmação de uma linha jurisprudencial coerente e amadurecida ao longo de quase três décadas. A excepcionalidade permanece excepcional. A diferença é que hoje seus contornos estão mais claramente definidos, permitindo que a busca pela solução mais vantajosa para a Administração ocorra sem sacrificar a segurança jurídica, a racionalidade econômica e a efetiva realização do interesse público. A exceção, tal como delineada pelo TCU em 2026, não constitui atalho, é compromisso do tribunal com uma Administração Pública de excelência. E é precisamente esse compromisso, sustentado ao longo de 27 anos, que permite ao gestor decidir e ao contratado negociar com a confiança de que as regras do jogo não mudam a cada novo acórdão.